Reflexões e desafios no processo de governança territorial do Oeste do Paraná

*Por: Cristian Jair Aguilar

O processo de construção de uma governança territorial é uma condição sine qua non para o Desenvolvimento de uma Região, pois fornece legitimidade e sustentabilidade ao processo de Desenvolvimento. Por vezes, a constituição de uma governança territorial não é algo trivial, que se faz da noite para o dia, pois o percurso desse processo impõe alguns desafios. Este artigo se foca em um desses aspectos, a participação dos atores e instituições locais nesse processo. Usa-se aqui, como referência, a experiência do Programa Oeste em Desenvolvimento (POD)[1] implementado na região Oeste do Paraná (Brasil), que abrange 54 municípios. A partir dessa experiência é possível identificar alguns desafios e resultados deste processo. Entre os desafios, alguns inerentes as iniciativas coletivas, estão as diferentes perspectivas dos atores e instituições sobre o processo de Desenvolvimento e sobre o papel que devem exercer dentro da Governança Territorial.

Com relação as diferentes perspectivas dos atores sobre o processo de Desenvolvimento, o Programa ConectaDEL Brasil, teve papel fundamental para a criação de espaços de interação, a formação e a articulação dos atores locais, que beneficiou a elaboração e sustentabilidade de ações coletivas voltadas para o desenvolvimento do território. Nesse processo de formação, a participação dos atores locais foi efetiva, e possibilitou a permeabilidade das ações do POD graças à disseminação efetuada pelo ConectaDEL Brasil em conjunto com seus parceiros.

Esse benefício deixa evidente a necessidade de continuidade das ações, como do ConectaDEL, para dar ainda mais capilaridade a esse processo. Portanto, em relação ao entendimento sobre o processo de Desenvolvimento Territorial, já foi trilhado um caminho exitoso. Já o outro desafio, são as diferentes perspectivas dos atores sobre o papel que devem exercer dentro da Governança Territorial, que ainda carece de mais atenção. Devido a sua complexidade e pela dificuldade de entender as motivações, os ganhos e os incentivos para “abrir mão” da atuação individual para participar de uma ação coletiva, como a constituição da Governança Territorial.

A princípio, trataremos do que vem a ser uma Governança Territorial dentro do POD, que foi definida, pelo seu “Código de Boas Práticas da Governança” como “padrões e estruturas mediante os quais os atores sociais e políticos conduzem processos de intercâmbio, coordenação, controle, interação e tomada de decisões conjuntas dentro dos regimes democráticos”.

Destarte, o processo de governança territorial consiste na organização das capacidades endógenas dos distintos atores e do território que convergem em torno de um planejamento e implementação de ações coletivas que promovam o desenvolvimento da região. Isto, perpassa pela participação de distintos atores da sociedade e os desafios que são inerentes as inter-relações dos mesmos em uma ação coletiva.

Uma ação coletiva pode ser realizada entre atores de um mesmo segmento ou distintos, contudo nos dois casos existe uma motivação/objetivo comum. A associação de empresários ou classe de trabalhadores são exemplos de ação coletiva de atores do mesmo segmento, que se agrupam para desenvolver ações, reivindicar direitos e benefícios coletivos. Mas, a ação coletiva em um processo de desenvolvimento territorial, conforme já apresentado, deve ser composta por distintos atores do setor público, privado, de ensino e sociedade civil organizada.

É neste tipo de conjuntura que se apresenta dois problemas centrais que afeta o papel que cada instituição deve exercer dentro da Governança Territorial. Destacamos aqui dois elementos: o comportamento oportunista e o free-rider. Um dos grandes desafios ao desenvolver ações coletivas é o grau dos interesses individuais dos atores sobre o processo. Por um lado, é essencial que os atores tenham interesse no processo, isto permitirá que os mesmos destinem seu tempo, recursos humanos e econômicos. Se não houver esse interesse, o processo corre o risco de não possuir adesão dos atores locais e compromete sua execução e sustentabilidade. Entretanto, quando há uma sobreposição do interesse individual sobre o interesse coletivo, isto resulta em oportunismo.

O oportunismo está relacionado às ações aéticas que os atores podem realizar para obter um benefício, mas que causa dano à outra parte. Wllianson (1985), apresenta o oportunismo como atitudes que visam beneficiar a si próprio, decorrente da assimetria de informação. O risco da existência deste tipo de comportamento é proporcional ao crescimento da ação coletiva, pois há o ingresso de novos participantes que podem gerar/ter esses comportamentos no grupo. O crescimento do comportamento oportunista não é o único desafio no processo de governança territorial, outro problema decorrente do crescimento do grupo é a presença de free-riders.

Os free-riders são os “caronas”, que refere-se ao comportamento de alguém que não coopera, mas que vive se beneficiando do trabalho do grupo. Olson (1999) constata que em um grupo que possui muitos participantes, mesmo que se tenha um benefício coletivo como objetivo, isto não é uma garantia que haverá uma atuação cooperada de seus membros, pois o free-rider pode limitar/prejudicar a atuação do grupo.

Toda ação coletiva, como a governança do POD, estará sujeita constantemente ao comportamento oportunista e a presença de free-riders, que podemos chamar de pressupostos comportamentais do processo de governança territorial. Entretanto, os membros devem criar mecanismos que possam mitigar esses comportamentos. Um exemplo é o modelo de gestão do POD que estabelece três esferas: Fórum, Coordenação e Secretaria Executiva.

Com este modelo de governança, busca-se gerar um ambiente de discussão aberta para os atores, com enfoque no desenvolvimento e no debate participativo com a sociedade civil, denominado de “Fórum de Desenvolvimento Econômico do Território Oeste do Paraná”. A partir deste espaço democrático-participativo de diálogo e comunicação entre a Coordenação do POD e outros atores sociais e políticos, é possível estabelecer um debate das estratégias e ações no território com a sociedade, mitigando ações oportunistas onde interesses individuais prevaleçam sobre o benefício coletivo.

A Coordenação do POD é constituído pelas distintas instituições públicas e privadas de atuação territorial e tem o papel tem de analisar os encaminhamentos acerca das estratégias e ações debatidas durante o Fórum, acompanhar os resultados e as atividades da Secretaria Executiva. O ingresso de novas instituições na Coordenação é possível por meio de uma solicitação formal e votação favorável dos demais membros. A Secretaria Executiva atua na gestão e apoio as atividades contínuas e operacionalização do Programa em conjunto as Câmaras Técnicas das Cadeias Produtivas, além de fornecer informações para a Coordenação.

Assim, a estrutura de gestão, avaliação de novos integrantes e a comunicação da governança contribui para a redução da assimetria de informação e do oportunismo, entretanto, a presença do free-rider é complexa neste tipo de processo.

Uma forma de mitigar esse problema é uma definição clara do papel, contribuição e atividades da instituição no momento de ingressar na Coordenação. Outra opção é a geração das capacidades de reflexão e mobilização dos atores, retomando aqui o papel desempenhado pelo ConectaDEL na região. As atividades dos cursos reforçam está aproximação dos atores, com intuito de gerar capacidades de intervenção no território.

O processo de governança territorial do POD é recente, com apenas um ano, e conta com alguns mecanismos para redução do oportunismo presente no seu modelo de gestão, contudo o problema do free-rider no processo ainda é um desafio que o POD deve enfrentar. Destarte, a governança deve incentivar as ações de formação dos atores locais, pois elas contribuem para sua participação, elaboração de consensos entre os mesmos e envolvimento da sociedade civil. Isto, beneficia organização territorial, reduzindo os riscos de free-riders e também do oportunismo, pois os atores passam a compreender seu papel na governança territorial e fortalece as relações de confiança entre os atores.

Bibliografia e Sugestões de leitura:

ALBUQUERQUE, F.; DINI, M. Guia de desenvolvimento territorial. Brasília: CNI, 2009;

PAIVA, C. N. A. Fundamentos da Análise e do Planejamento de Economias Regionais. Foz do Iguaçu: Ed. Parque Itaipu, 2013.

OLSON, M. A Lógica da Ação Coletiva. São Paulo: EDUSP, 1999. (p. 13 – 77).

FUINI, L. L. A governança e o território: reflexões sobre uma abordagem de pesquisa. RDE – Revista de Desenvolvimento Econômico, Ano XV nº 28. Salvador: Dezembro de 2013.

WILLIAMSON, O. E. The Economic Institutions of Capitalism . New York: The Free Press, 1985.

[1] O Programa Oeste em Desenvolvimento (POD) é uma “ação de Governança Regional que busca promover o desenvolvimento econômico da região por meio de um processo participativo, fomentando no território a cooperação entre os atores, públicos e privados, para o planejamento e a implementação de uma estratégia de desenvolvimento integrada”. Mais informações no website oficial: http://www.oesteemdesenvolvimento.com.br.

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*Cristian Jair Paredes Aguilar. Trabalha na área de Desenvolvimento Territorial da Fundação Parque Tecnológico Itaipu Brasil (FPTI-BR), é coordenador do Programa ConectaDEL no Brasil. Administrador e estudante de mestrado em Desenvolvimento Regional e Agronegócio na Universidade Estadual do Oeste do Paraná (UNIOESTE).