Reflexiones y desafíos en el proceso de gobernanza territorial del Oeste de Paraná

*Por: Cristian Jair Paredes Aguilar

El proceso de construcción de una gobernanza territorial es una condición sine qua non para el desarrollo de una región, pues brinda legitimidad y sustentabilidad al proceso de desarrollo. A veces, la constitución de una gobernanza territorial no es algo trivial, que se hace de la noche a la mañana, pues el recorrido de ese proceso impone algunos desafíos. Este artículo se enfoca en uno de esos aspectos: la participación de los actores e instituciones locales en el proceso. Se usa como referencia, la experiencia del Programa Oeste em Desenvolvimento (POD)[1], implementado en la región Oeste de Paraná (Brasil), que abarca 54 municipios. A partir de esa experiencia es posible identificar algunos desafíos y resultados del proceso. Entre los desafíos, algunos inherentes a las iniciativas colectivas, están las diferentes perspectivas de los actores e instituciones sobre el proceso de Desarrollo y sobre el papel que deben de ejercer en la Gobernanza Territorial.

En relación a las diferentes perspectivas de los actores sobre el proceso de Desarrollo, el Programa ConectaDEL Brasil, tuvo un papel fundamental en la creación de espacios de interacción, la formación y articulación de los actores locales, que benefició la elaboración y sostenibilidad de acciones colectivas dirigidas al desarrollo del territorio. En ese proceso de formación, la participación de los actores locales fue efectiva, y posibilitó la permeabilidad de las acciones del POD, gracias a la diseminación efectuada por ConectaDEL Brasil en conjunto con sus alianzas.

Ese beneficio deja en evidencia la necesidad de continuidad, tanto de las acciones, así como del programa ConectaDEL, para generar aún más capilaridad del proceso. Por lo tanto, en relación a la compresión del proceso de Desarrollo Territorial, ya fue marcado como un camino exitoso. Otro desafío, son las diferentes perspectivas de los actores sobre el papel que deben de ejercer dentro de la Gobernanza Territorial, que aún carece de mayor atención. Debido a su complejidad y por la dificultad de entender las motivaciones, las ganancias e incentivos para dejar de lado las actuaciones individuales, y optar por participar de una acción colectiva, como es la de converger hacia el camino de la Gobernanza Territorial.

Para comenzar, definiremos lo que es Gobernanza Territorial dentro del POD, que fue definida en su “Código de Buenas Prácticas de Gobernanza” como “patrones y estructuras mediante los cuales los actores sociales y políticos conducen procesos de intercambio, coordinación, control, interacción y toma de decisiones conjuntas dentro de los regímenes democráticos”.

De este modo, el proceso de gobernanza territorial consiste en la organización de las capacidades endógenas de los distintos actores y del territorio, que convergen en torno a una planificación e implementación de acciones colectivas que promuevan el desarrollo de la región. Esto pasa por la participación de distintos actores de la sociedad, y los desafíos inherentes a las interrelaciones de los mismos en una acción colectiva.

Una acción colectiva puede ser realizada entre actores de un mismo segmento o diferentes, mientras que en ambos casos exista una motivación u objetivo común. La asociación de empresarios o la clase trabajadora son ejemplos de acciones colectivas de actores del mismo sector, que se agrupan para desarrollar acciones, reivindicar derechos y beneficios colectivos. Pero, la acción colectiva en un proceso de desarrollo territorial, de acuerdo a lo presentado, debe componerse de distintos actores, tanto los provenientes del sector público, como del sector privado, de la educación y sociedad civil organizada.

Es en este tipo de coyunturas que se presentan dos problemas centrales que afectan el papel que cada institución debe ejercer dentro de la Gobernanza Territorial. Desatacamos aquí dos elementos: el comportamiento oportunista y el free-rider[2]. Uno de los grandes desafíos al desarrollar acciones colectivas es el grado de los intereses individuales de los actores sobre el proceso. Por un lado, es esencial que los actores tengan interés en el proceso, esto permitirá que destinen su tiempo, recursos humanos y económicos. De no haber interés, el proceso corre el riesgo de no poseer adhesión de los actores locales y compromete su ejecución y sustentabilidad. Mientras que, cuando hay una superposición de interés individual sobre el interés colectivo, esto resulta en oportunismo.

El oportunismo está relacionado a las acciones deshonestas que los actores pueden realizar para obtener un beneficio, que pueden causar daño a las partes. Willianson (1985), representa el oportunismo como actitudes que buscan beneficio propio, provocando asimetrías de información. El riesgo de la existencia de este tipo de comportamiento es proporcional al crecimiento de la acción colectiva, pues habría ingreso de nuevos participantes que pueden generar o tener esos comportamientos en el grupo. El crecimiento del comportamiento oportunista no es el único desafío en el proceso de gobernanza territorial. Otro problema recurrente en el crecimiento del grupo es la presencia de free-riders.

Los free-riders son los “cómodos”, que se refiere a un comportamiento de alguien que no coopera, pero que vive beneficiándose del trabajo del grupo. Olson (1999) constata que en un grupo que posee muchos participantes, aún cuando se tenga un beneficio colectivo como objetivo, esto no es una garantía de que habrá un actuación cooperante de sus miembros, pues los free-rider pueden limitar/perjudicar la actuación del grupo.

Toda acción colectiva, como la gobernanza del POD, estará sujeta constantemente al comportamiento oportunista y la presencia de free-rider, que podemos asumir como comportamientos esperados en el proceso de gobernanza territorial. Mientras que los miembros deben crear mecanismos que puedan mitigar, o intentar neutralizar esos comportamientos. Un ejemplo es el modelo de gestión del POD que establece tres esferas: Foro, Coordinación y Secretaría Ejecutiva.

Con este modelo de gobernanza, se busca generar un ambiente de discusión abierta para los actores, con enfoque en el desarrollo y en el debate participativo como sociedad civil, denominado “Fórum de Desarrollo Económico del Territorio Oeste del Paraná” . A partir de este espacio democrático-participativo de diálogo y comunicación, entre la Coordinación del POD y otros actores sociales y políticos, es posible establecer un debate con la sociedad de las estrategias y acciones en el territorio, mitigando acciones oportunistas donde los intereses individuales, puedan prevalecer sobre el beneficio colectivo.

La Coordinación del POD está constituida por las distintas instituciones públicas y privadas de actuación territorial y tiene el papel de analizar los rumbos que toman las estrategias y acciones debatidas durante el Fórum, acompañar los resultados y las actividades de la Secretaria Ejecutiva. El ingreso de nuevas instituciones en la Coordinación es posible por medio de una solicitud formal y votación favorable de los demás miembros. La Secretaría Ejecutiva actúa en la gestión y apoyo de las actividades continuas y la operacionalización del Programa en conjunto, con las Cámaras Técnicas de las Cadenas Productivas, además de proporcionar información para la Coordinación.

Así, la estructura de gestión, la valoración de nuevos integrantes y la comunicación de la gobernanza contribuye a la reducción de la asimetría de información y el oportunismo, mientras que la presencia de free-rider es más compleja en este tipo de proceso.

Una forma de mitigar este problema es una definición clara del papel, contribución y actividades de la institución al momento de ingresar en la Coordinación. Otra opción es la generación de capacidades de reflexión y movilización de los actores, retomando aquí el rol desempeñado por ConectaDEL en la región. Las actividades de los cursos, refuerzan esta aproximación de los actores, con el propósito de generar capacidades de intervención en el territorio.

El proceso de Gobernanza Territorial del POD es reciente, de apenas un año, y cuenta con algunos mecanismos para la reducción del oportunismo presente en su modelo de gestión, aún así el problema de free-rider en el proceso es un desafío al que el POD se enfrenta. Por lo que, la gobernanza debe incentivar las acciones de formación de los actores locales, pues contribuyen a la participación, elaboración de consensos entre los propios actores y la implicación de la sociedad civil. Esto beneficia la organización territorial, reduciendo los riesgos de free-riders y también el oportunismo, pues los actores pasan a comprender su papel en la gobernanza territorial y fortalece las relaciones de confianza entre los actores.

[1] El Programa Oeste em Desenvolvimento (POD) es una “ acción de Gobernanza Regional que busca promover el desarrollo económico de la región por medio de un proceso participativo, fomentado en el territorio la coperación entre los actores, públicos y privados, para la planeación e impleentación de una estrategia de desarrollo integrada” . Mayores informes en el website oficial: http://www.oesteemdesenvolvimento.com.br.

[2] Alude al problema del polizón, o bien a la referencia a individuos que, ante un proyecto colectivo, no afrontan el esfuerzo en beneficio del grupo.

Bibliografía y sugerencias de lectura:

ALBUQUERQUE, F.; DINI, M. Guia de desenvolvimento territorial. Brasília: CNI, 2009;

PAIVA, C. N. A. Fundamentos da Análise e do Planejamento de Economias Regionais. Foz do Iguaçu: Ed. Parque Itaipu, 2013.

OLSON, M. A Lógica da Ação Coletiva. São Paulo: EDUSP, 1999. (p. 13 – 77).

FUINI, L. L. A governança e o território: reflexões sobre uma abordagem de pesquisa. RDE – Revista de Desenvolvimento Econômico, Ano XV nº 28. Salvador: Dezembro de 2013.

WILLIAMSON, O. E. The Economic Institutions of Capitalism . New York: The Free Press, 1985.

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*Cristian Jair Paredes Aguilar, trabaja en el área de Desarrollo Territorial de la Fundação Parque Tecnológico Itaipu Brasil (FPTI-BR), es coordinador del Programa ConectaDEL en Brasil. Administrador y Maestrando en Desarrollo Regional y Agronegocios de la Universidade Estadual do Oeste do Paraná (UNIOESTE).